8月16日上午,国家发展改革委在每月例行新闻发布会上,回应了“有人担心信用机制可能被滥用”“如何把握好信用工具的边界”等社会热点问题,提出做到“三个防止”和四个“更加注重”。当天晚上,中央电视台《新闻1+1》以“失信‘黑名单’的增与减!”为主题播出了一期节目,探讨信用监管相关问题。社会各界越来越关注信用体系建设,也越来越关心政府部门如何用好信用监管的手段。

近期,国务院办公厅印发了《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》(国办发〔2019〕35号,以下简称《指导意见》),提出深入推进“放管服”改革,进一步发挥信用在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用。笔者通过认真学习领会《指导意见》重要精神,针对社会各界关注的涉及信用建设特别是信用监管的热点问题,有一些思考,供大家参考。

一、党中央国务院高度重视信用监管

习近平总书记曾于2003年在浙江日报“之江新语”专栏发表署名文章——《努力打造“信用浙江”》,提出要进一步健全信用制度,强化信用监管;在2015年主持召开中央全面深化改革领导小组第16次会议时提出,完善市场准入和监管、产权保护、信用体系等方面的法律制度。李克强总理2018年、2019年连续两年在全国推动“放管服”改革电视电话会议上提及信用监管,强调市场经济是信用经济,信用监管是规范市场秩序的“金钥匙”;推进“双随机、一公开”监管和信用监管、重点监管等结合,推行“互联网+监管”。2018年,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》,提出加快建立以信用承诺、信息公示为特点的新型监管机制;联动推进行政审批制度改革、综合行政执法体制改革和社会信用体系建设,建立健全失信联合惩戒机制,实现“事前管标准、事中管检查、事后管处罚、信用管终身”。《指导意见》的出台正是贯彻落实党中央国务院关于信用监管的系列指示精神的重要举措。

二、构建以信用为基础的新型监管机制

《指导意见》强调,建立健全贯穿市场主体全生命周期,衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制,并提出了一系列信用监管手段。精准用好这些信用监管手段,是构建以信用为基础的新型监管机制,实现信用分级分类监管的关键。

(一)精准用好“信用承诺”,让承诺有“驰”有“张”

党的十九大以来,国务院常务会议先后7次提出推广“信用承诺”,对目前不能取消审批、但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件行为的审批事项实行告知承诺制,由市场主体作出承诺、达到审批条件即可获批经营,这就是承诺的“驰”。所谓“驰”,就是放,是通过用好“信用承诺”,实现简政放权。

精准用好“信用承诺”,不仅要用好承诺的“驰”,也要用好承诺的“张”。所谓“张”,就是收,避免“信用承诺”被狗皮膏药式的滥用。应在两个方面把握好承诺的“张”。一是“信用承诺”的内容要“张”。承诺的内容应当是可事后验证的,承诺的认可部门应当及时对承诺内容是否属实进行核查,发现与承诺不符的,应当依法撤销审批决定并对其从重处罚。不让“信用承诺”成为“花架式”。比如《上海市行政审批告知承诺管理办法》提出,作出不实承诺或者违反承诺的,可视情况对其采取依法撤销行政审批决定、给予警告和罚款、不再适用告知承诺的审批方式等措施。二是“信用承诺”的范围要“张”。国务院常务会提出,对涉及公众健康和安全等不宜采取告知承诺方式的审批事项,要优化准入服务,分门别类减少申报材料和环节、压缩审批时限、提高透明度。采用“信用承诺”方式简化了行政审批的流程,但同时也增加了行政审批的风险。涉及公众健康和安全等重要领域不能仅凭“一纸承诺”就给予相关许可,否则一旦产生失信,对社会负面影响太大。

(二)精准用好“信用记录”,让记录有“槛”

前段时间,北京市、南京市分别将市民地铁占座、闯红灯等行为列入个人信用记录,引起一些争议。一些媒体认为,这是“把信用当成筐,什么都往里装”,存在信用泛化问题,信用记录应当有“门槛”。在判断北京市、南京市的做法是否存在信用泛化问题前,需要明确两个问题。

第一个问题,不文明、不道德行为是不是都是失信行为?这首先需要明确判定守信行为、失信行为的标准。从理论研究角度来说,信用有多种定义、多个维度。由于被认定为守信或失信后,将影响相关主体的权利和义务,因此对守信行为、失信行为的认定不能依据理论研究成果,而应当依法依规。《上海市社会信用条例》在全国首次对“社会信用”作出定义,提出社会信用是指具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织,在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。也就是说,遵守法定义务或者履行约定义务可被认定为守信行为,反之即为失信行为。在国家信用立法暂未出台情况下,个别地方信用条例作出的有益探索,可作为其它地方的参考和借鉴。

从北京的案例来看,依据《北京市交通委员会关于对轨道交通不文明乘车行为记录个人信用不良信息的实施意见》,北京市把逃费、占座、列车上进食、推销营销、大声播放视频音乐等五种不文明乘车行为纳入个人信用不良记录。这五种不文明乘车行为全部在《北京市轨道交通乘客守则》中明文禁止。参照《上海市社会信用条例》,产生这五种不文明乘车行为即违反了约定义务,也就是产生了失信行为。而不文明乘车行为远不止这五种,所以不文明、不道德是判定失信行为的必要而不充分条件,关键还要看是否已将这种不文明、不道德行为纳入法定义务或者约定义务。

第二个问题,失信行为是不是都被列入信用记录?依据《上海市社会信用条例》关于社会信用的定义,从定性角度来说,闯红灯是违法违规行为,应该被认定为失信行为。从南京市的案例来看,依据《南京市文明交通信用管理实施细则》,非机动车驾驶人、行人、乘车人不按交通信号灯指示通行一年内累计达5次以上的,构成一般交通失信行为,且行为人不满十八周岁有违反文明交通信用管理的行为不认定为交通失信。南京市把闯红灯行为列入市民信用记录有两个前提条件:一是闯红灯一年内累计达5次以上,二是年满十八周岁。由此可知,南京市把市民闯红灯的失信行为列入个人信用记录是有“门槛”的,不是把所有失信行为都列入信用记录。社会公众如果不希望有失信记录,守法履约即可。

综上所述,北京市、南京市的做法参照《上海市社会信用条例》关于社会信用的定义,有一定的合理性。

(三)精准用好“信用评价”,让评价有“理”有“利”有“节”

“信用评价”关键在应用。而能否被认可和被应用,不仅看这个评价结果是否由权威机构作出,而且要看这个评价结果的生成过程是否科学、公正、客观,经得起推敲。“信用评价”有“理”,依据评价结果进行分级分类监管才有“理”。

“信用评价”的一种表现形式是个人诚信积分,社会各界非常关注。个人诚信积分一般由地方政府公共服务部门发布,分高的,在获取公共服务方面可以得到更多的便利和实惠;分低的,得到的便利和实惠就少。因此,个人诚信积分将影响公共资源的分配和使用,应从四个方面让个人诚信积分更有“理”。

一是个人诚信积分的数据来源要有“理”。由于涉及公共资源的分配,应尽可能依据政府部门自生数据计算个人诚信积分,个人诚信积分不宜把市场机构的诚信积分或者信用积分纳入指标体系。由于商业数据的准确性和真实性存在不确定性,出于应用场景的考虑,即使采用也应当给予较小的权重。

二是个人诚信积分的加减依据要有“理”。一些地方的做法是,个人诚信积分依据失信记录减分,依据守信记录加分。无论是加分还是减分,都对个人的权利和义务产生影响,对于政府来说都属于行政行为。因此,有必要建立配套的个人诚信积分管理办法,为加分和减分提供依据。

三是个人诚信积分的信息发布要有“理”。依据《个人信息安全规范》,个人诚信积分是个人信息,且一旦泄露、非法提供或滥用可能危害人身和财产安全,极易导致个人名誉、身心健康受到损害或歧视性待遇等,属于个人敏感信息。因此,个人诚信积分的信息发布应当合法合规。

四是个人诚信积分的应用场景要有“理”。个人诚信积分应主要用于激励场景,不能在没有法律法规依据的情况下作为惩戒的依据。可遵循“谁参与、谁应用”的原则,提供个人诚信积分数据来源的政府公共服务部门,也是积分的应用部门。

并不是所有的“信用评价”像个人诚信积分一样只能用于激励场景。税务总局根据纳税情况将纳税信用级别分为A、B、M、C、D等五个等级,其中A级为信用状况最好的,作为守信激励对象获得一些便利,即评价结果好的有“利”;纳税信用等级为D级的,作为失信联合惩戒对象受到一些限制或节制,即评价结果差的有“节”。

(四)精准用好“风险预警”,让预警有“用”

“风险预警”是一个比较容易被忽视的信用监管手段,但这一手段并非可有可无、毫无用处。发生违法违规行为时,比较常用的手段是作出行政处罚。但根据《行政处罚法》,除了简易程序的行政处罚外,一般程序的行政处罚必须经过全面、客观、公正地调查,收集有关证据。这意味着,从发生违法违规行为,到作出行政处罚,需要经过一段时间,而这可能会延误发布违法违规信息的最佳时间,甚至可能会被社会公众认为政府不作为或政府作为不及时。而“风险预警”不属于行政行为,发布流程简单,可以弥补行政处罚等传统监管手段流程复杂的不足。

“风险预警”要发挥好作用,应当具有四个属性:一是发布及时。“风险预警”不一定要像新闻一样实时快速,但时效也要高,越早发布“风险预警”,越能体现“风险预警”的价值。二是程序简易。“风险预警”的信息内容应当简单易懂,便于社会公众识别;信息发布流程应当简化容易,以满足发布及时的要求。三是定向推送。根据“风险预警”信息涉及的范围,定向推送给相关部门参考。四是信息可“用”。“风险预警”的信息应当有用,对于社会公众有规避风险的价值,而且可以转化为信用记录,为后续实施失信惩戒提供依据。

(五)精准用好“信息公示”,让公示有“力”有“量”

今年4月,国家发展改革委办公厅印发了《关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》(以下简称《通知》),《通知》分别明确了涉及不同失信情形的行政处罚信息的公示期限。而根据新修订的《政府信息公开条例》,行政机关应当主动公开本行政机关的实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定,其中并未明确公开期限。之所以对信用门户网站公示行政处罚信息明确期限,是因为在各级信用门户网站公示信息与在各级政府部门网站公示信息效果是不一样的,尤其对于招投标领域。

依据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》,采购人可在招标文件中指定投标人信用信息查询渠道。随着“信用中国”网站以及地方信用门户网站社会影响力越来越大,采购人越来越认可各级信用门户网站上公示的信用信息。行政处罚信息以往都是在政府部门网站上公开,只是作为政府信息。当在信用门户网站公示后,就可能被认定为失信记录,将受到失信惩戒。此“公示”非彼“公示”,信用门户网站的公示比政府部门网站的公示威慑力更大。

“信息公示”要发挥好作用,应当具有四个属性,一是有专栏。应当在信用门户网站设置公示专栏,明确专栏内信息的公示属性。二是有识别。专栏内的信息可用以识别相关主体的守法、履约状况。三是有查询。应当在公示专栏内开发查询功能,方便社会公众核查应用。四是有归集。应当将各级政府部门网站上的可用以识别、分析、判断信息主体守法、履约状况的信息归集到信用门户网站信息公示专栏,让公示内容有一定的量,从而产生公示的集约效应。

(六)精准用好“红黑名单”,让名单有“别”

随着社会公众诚信意识不断增强,大家越来越关注“红黑名单”,但不同认定单位的“红黑名单”是有差别的。根据认定单位的属性和名单的用途,“红黑名单”可分为行政性、行业性、市场性、社会性等类别。

一是行政性“红黑名单”。一般由政府部门认定,其它单位协同应用。比如失信被执行人。虽然法律规章没有明确要求非政府部门必须应用行政性“红黑名单”,但由于行政性“红黑名单”的权威属性,很容易被其他单位广泛应用。行政性“红黑名单”根据认定部门的层级又可分为国家级、省级、市级、县级等类别,不同层级的名单的应用范围也是有差别的。国家级的在全国范围内都有效,省级、市级、县级的大多只能在本辖区内有效。国家级的名单又分不同的领域,各领域“红黑名单”依据法律规章所受用的联合奖惩措施也不尽相同。

二是行业性“红黑名单”。一般由行业协会商会认定,主要应用于行业协会商会内部,其它单位参考应用。行业性“红黑名单”主要服务于行业协会商会会员企业的管理并供社会公众参考。比如中国物流与采购联合会发布物流行业信用“黑名单”。由于政府部门一般只应用依法依规认定的“红黑名单”,行业协会商会认定的“红黑名单”主要作为参考。

三是市场性“红黑名单”。一般由市场主体认定,主要供其内部应用。比如乘客误机打人,被法国航空公司列入“黑名单”。市场性“红黑名单”一般服务于企业的客户管理或者供应商管理,评价标准主要服务于市场主体自身的需要,与其它单位的评价标准可能缺乏兼容性,因而应用范围大多仅限市场主体内部生态。

四是社会性“红黑名单”。一般由媒体或第三方机构认定,主要供社会公众参考。比如人民日报官方微博发布了从2013年到2016年五年期间被曝光的5批共计381所虚假大学名单。社会性“红黑名单”一般属于公益性质,供社会公众参考。

(七)精准用好“联合奖惩”,让奖惩有“依”有“据”

目前,各地方各部门提出守信联合激励和失信联合惩戒措施上百条,而“联合奖惩”机制有效发挥作用有两个必要条件:第一个条件是让奖惩有“依”,即有依托。要让联合奖惩对象名单信息嵌入各类应用场景的系统和平台中,依托这些系统和平台,在操作流程上强制应用联合奖惩信息。

第二个条件是让奖惩有“据”,即有凭据。具体来说,要有四个方面的凭据。一是联合惩戒有“据”。实施的每一条惩戒措施都要有明确的法律规章作为依据。比如依据《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》,限制失信被执行人购买机票和列车软卧、高铁、其他动车组一等座以上车票。二是信息互认有“据”。在开展信用评价、联合惩戒过程中要加强对外部失信信息的应用,并通过法律规章予以认可。比如依据《海关认证企业标准》,高级认证和一般认证均须符合“未有不良外部信用”。三是信用要求有“据”。在业务层面要增加对相关主体“信用”“信誉”“诚信”等品质的要求。比如依据《证券法》《证券投资基金法》《期货交易管理条例》等法规,申请设立相关金融机构时,要求主要股东“信誉良好”。四是奖惩范围有“据”。实施联合奖惩的范围要依据制定联合奖惩对象认定标准的部门或单位的层级和属性。目前,一些地方政府根据自身工作需要,出台了一些地方性的联合奖惩对象认定标准,并发布了名单。但这些名单主要在本级政府辖区内有效,也主要在本辖区内对其实施联合奖惩。也有一些地方正在探索跨地区联合奖惩互认机制,其核心还是联合奖惩对象认定标准的互认,而这也需要有相关依据。

(八)精准用好“信用修复”,让修复有“时”

《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)提出,建立健全信用修复机制,联合惩戒措施的发起部门和实施部门应按照法律法规和政策规定明确各类失信行为的联合惩戒期限,在规定期限内纠正失信行为、消除不良影响的,不再作为联合惩戒对象。由此可知,被认定失信后,失信主体的信用修复是有时效的。信用监管是手段,不是目的。信用监管的初衷是让各类主体守法履约,一旦被认定为失信,需要在有效时间内通过整改等方式达到修复要求,即可退出失信名单,并不再受到惩戒。

从各地方各部门已有经验来看,“信用修复”可分为四种类型:

一是整改性修复。一些主体因未遵守法定义务或履行约定义务被认定为失信,经整改遵守了法定义务或履行了约定义务,即完成了失信的修复。比如失信被执行人,积极履行生效法律文书确定义务或主动纠正失信行为的,人民法院可以决定提前删除失信信息。在时效方面,纳入失信被执行人名单的期限为两年;被执行人以暴力、威胁方法妨碍、抗拒执行情节严重或具有多项失信行为的,可以延长一至三年。

二是成本性修复。一些主体因在修复失信时需要承担附加成本。比如“信用中国”网站上的行政处罚信息信用修复,涉及严重情形的需参加信用修复培训和提供信用报告。在时效方面,涉及一般失信行为的行政处罚信息自行政处罚决定之日起,三个月后可申请信用修复,从信用网站撤下相关信息,最长公示期限为一年;涉及严重失信行为的行政处罚信息自行政处罚决定之日起,六个月后可申请信用修复,从信用网站撤下相关信息,最长公示期限为三年。

三是时效性修复。一些主体被认定失信后,在一定期限内会受到联合惩戒,但没有修复失信的渠道,只能等到期限届满后自动修复。比如安全生产领域失信联合惩戒对象名单,期满一年后自动修复。

四是考察性修复。一些主体被认定失信后,在一定期限内会受到联合惩戒,且在此期间接受考察,到期未产生新的失信行为的,自动修复。比如海关失信企业联合惩戒对象名单,自被认定为失信企业之日起连续两年未发生指定失信情形即可修复。

信用监管是规范市场秩序的“金钥匙”,而用好这把“金钥匙”,需要精准发力。只有方向和力度都合适,才能转动“金钥匙”,打开市场的“方便之门”。精准用好信用监管“八个手段”有助于准确把握“金钥匙”的着力点,也必将有助于高质量推动“放管服”改革。

以上内容仅代表个人观点。(国家公共信用信息中心综合规划处副处长  余里彪)